荆州市人民政府
关于印发荆州市农村扶贫开发“十二五”规划的通知
荆政发〔2011〕42号
各县、市、区人民政府，荆州开发区，荆州大遗址保护区，市政府有关部门：
《荆州市农村扶贫开发“十二五”规划》已经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二○一一年十一月十八日
荆州市农村扶贫开发“十二五”规划
为确保我市在2020年前基本消除绝对贫困现象，加快革命老区、贫困地区发展步伐，促进全市经济社会协调发展和广大人民群众共同富裕，根据《湖北省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（鄂发〔2011〕23号）和《湖北省农村扶贫开发“十二五”规划》（鄂政发〔2011〕61号），结合我市实际，制定本规划。
一、“十二五”扶贫开发规划的现实基础
（一）“十一五”时期扶贫开发取得明显成效。“十一五”期间，我市认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府一系列扶贫开发和强农惠农政策，扶贫开发取得明显成效。全市累计投入老区贫困地区扶持资金37475万元，其中，中央和省级投入近1亿元。全市贫困人口由2005年的67.2万人下降到2010年的42.74万人，贫困人口占农村人口的比例由12.5％下降到10.16％。贫困农民人均纯收入达到4200元，其增幅高于全市平均水平。老区贫困地区的基础设施条件明显改善，主导产业逐步形成，社会事业发展明显进步。通过上下努力，全市涌现了一批扶贫开发的先进典型，由政府主导、群众主体、部门协作、全社会参与的大扶贫格局基本形成，为加快新农村建设、统筹城乡发展、构建和谐荆州发挥了重要作用。
（二）“十二五”时期扶贫开发面临的困难与挑战。多年来，受地理条件、产业结构、自然灾害和地方病等因素的影响，全市贫困人口总体上呈现“点、线、面”并存的分布格局和“小集中、大分散”的特点。到2010年底，全市建档立卡贫困人口还有42.74万人，这些贫困人口主要集中在山区、库区、低洼湖区和血吸虫重疫区。与全市平均水平比较，贫困群体弱势地位突出，发展差距较大，贫困农民人均纯收入仅占全市农民人均纯收入的65%。现有产业规模不大、效益不高，留守农民整体素质低，开发能力弱，基础设施和社会事业发展明显滞后于农村其他地区。由于各种历史问题的积淀，老区贫困地区发展成本高，限制因素多，脱贫难度加大，扶贫开发工作有着更为突出的特殊性和艰巨性。
（三）深入推进扶贫开发具有重大意义。我市扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫开发，在新农村建设进程中，承担着打基础、固根本的重任；在全面建设小康社会进程中，承担着增加收入、脱贫致富的重任；在构建和谐社会进程中，承担着缩小差距、促进稳定的重任。深入推进扶贫开发，是坚持以人为本、执政为民、改善民生、缩小差距、促进全体人民共享改革发展成果的重大举措，是全面建设小康社会、构建和谐社会的迫切需要。必须强化措施，加大力度，打好新一轮扶贫开发攻坚战，确保全市人民共同实现全面小康。
二、指导思想与基本原则
（四）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕“绝对贫困现象基本消除”这一战略目标，坚持政府主导，坚持开发式扶贫方针，以整村推进为基础，一手抓扶贫政策到户，一手抓贫困区域发展，实行专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫与老区贫困地区内生动力有机结合，帮助贫困人口加快脱贫致富步伐，提高自我发展能力，扶持老区贫困地区加快经济社会全面协调可持续发展，为全面建设小康社会奠定坚实基础。
（五）基本原则。
--坚持以人为本。始终以贫困农民为工作对象，以促进贫困人口全面发展为目标，瞄准贫困人口，制定切实可行的扶持措施，帮助解决贫困人口生产生活中的问题，努力做到真扶贫、扶真贫。
--坚持统筹兼顾、协调推进。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划，按照“产业第一、能力至上、基础先行、社会进步”的要求，把发展特色产业、增加贫困人口收入、提高贫困人口发展能力摆在扶贫开发的首要位置，把改善老区贫困地区基本生产生活条件作为扶贫开发的重要内容，重视老区贫困地区农村科技、教育、卫生等社会事业发展，推进基本公共服务均等化。
--坚持可持续发展。把扶贫开发与资源保护、生态建设、计划生育有机结合起来，实现资源、人口和环境的良性循环，提高可持续发展能力。
--坚持政府主导、全社会共同参与。各级政府要加强对扶贫开发工作的领导，不断加大投入力度。同时，积极动员和组织社会各界通过多种形式，支持扶贫开发工作。
--坚持自力更生、艰苦奋斗。充分发挥广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，艰苦奋斗，主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。
三、扶持重点与目标任务
（六）扶持重点。根据国家扶贫标准，把有劳动能力和脱贫愿望的贫困人口作为扶贫开发的基本对象。2010年底全市农村有劳动能力和脱贫愿望的建档立卡低收入人口42.74万人，是“十二五”时期扶贫开发的主要扶持对象。重点扶持范围是27个省级重点贫困乡镇和21个省级老区重点乡镇的240个重点贫困村。同时，在中心城区农村确定一批重点扶持村，纳入市、区两级“十二五”期间扶贫开发重点帮扶范围。
（七）目标任务。
1.奋斗目标。老区贫困乡村经济发展速度明显加快，基础设施明显加强，社会事业明显进步，基本公共服务均等化水平明显提高，生存环境和发展条件明显改善，贫困人口生活水平和综合发展能力明显提升。到2015年，实现老区贫困地区农民人均纯收入年均增幅高于全市平均水平，老区贫困乡镇地方生产总值和地方财政收入的增幅高于全市平均水平，重点贫困村经济社会发展高于当地农村平均水平。
2.主要任务。
--基本农田和小型水利建设。大兴农田水利建设，因地制宜抓好乡村库、塘、堰、渠、窖、井建设和小流域治理，搞好贫困地区病险水库除险加固工程。到2015年，以农业生产经营为主要生活来源的贫困家庭，人均拥有1亩以上高产稳产基本农田。
--特色优势支柱产业。发展现代农业，构建特色支柱产业体系，支持贫困村选准主导产业。到2015年，全市实现重点贫困乡镇和重点老区乡镇有主导产业、村有骨干产业、户有致富项目，具有区域特色的产业体系基本形成，产业化经营水平明显提高。大力发展村级集体经济，90%以上的贫困村实现集体经济年纯收入5万元以上。
--农村饮水安全。到2015年，全市老区贫困地区饮水安全问题全面得到解决。
--生产生活用电。推进农村新一轮电网改造，保障生产生活用电需求，改善农村用电质量，提高供电可靠性，切实解决老区贫困地区少数农户用电条件差的问题。
--公路交通建设。到2015年，实现行政村和有条件的自然村通水泥路。
--农村危房改造。加快农村危房改造，到2015年，力争让每户贫困农民都能住上安居房，实现贫困村无危房目标。
--教育均衡发展。到2015年，全市老区贫困乡村学前3年教育普及率达到50%；巩固提高9年义务教育水平；普及高中阶段教育，毛入学率达到85%。大力发展职业教育，扩大农村实用技术培训和劳动力转移培训范围。
--公共卫生服务。到2015年，实现重点贫困村村村有标准化卫生室，乡、村两级医疗卫生机构医疗设施、基本药物配备齐全；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹实现全覆盖，逐步提高重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制，每个乡镇卫生院有5名全科医生。
--公共文化。到2015年，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下的自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。乡镇有中心文化站，80%以上行政村有文化活动室。
--社会保障。到2015年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度基本规范完善，农村新型合作医疗实现全覆盖。
--人口和计划生育。到2015年，力争重点贫困村无政策外生育、无胎儿性别选择性流产；形成对计划生育贫困户的优先帮扶机制。
--扶贫开发重点工作。到2015年，解决农村15万低收入人口的温饱和稳定脱贫问题，绝对贫困现象基本消除;扶贫开发整村推进240个贫困村，省定老区重点乡镇和重点贫困乡镇每年各重点扶持1个贫困村，解决突出问题;农民实用技术培训5万人；改造兴建高效经济林（园）10万亩。
四、工作重点和实施途径
（八）专项扶贫。
--扶贫到户。针对扶贫对象特点，坚持产业第一、能力至上的原则，科学制定扶持规划，创新扶贫资金到户扶持机制，采取项目补助、产业覆盖、技能培训、贷款贴息、资金互助等多种方式，使扶贫对象得到直接有效扶持。使用扶贫资金的基础设施建设项目，要确保贫困农户优先受益。通过企业、合作经济组织和专业大户实施的产业扶贫项目，要建立健全利益联接机制带动贫困农户增收脱贫。
--整村推进。制定切实可行的整村推进规划，集中力量，整合资源，分期分批扶持贫困人口比重大、农民收入水平低、生产生活条件差、生产发展滞后的重点贫困村实现整体脱贫。各级各部门要以整村推进为平台，明确各自职责，实施水、电、路、气、房和优美环境“六到农家”工程，做到整村推进规划到哪里，相关资金和项目安排落实到哪里，扶贫开发政策与农村低保制度衔接到哪里，共同完成整村推进建设任务。加强整村推进后续管理，巩固提高整村推进成果。
--产业扶贫。壮大特色产业基地，充分利用老区贫困地区的优势资源，推广先进实用技术、培植壮大特色支柱产业。引导和支持农业产业化龙头企业、农民专业合作社，带动和帮助贫困农户发展生产、增加收入。
--劳动力培训。按照“计划指导、资金到县、培训到户、直补到人、部门协作、全程监管”的改革要求，以促进扶贫对象稳定就业、提高自我发展能力为中心，完善雨露计划管理方式，加大对贫困农户的转移培训力度，把工作重点放在扶持有转移愿望的贫困家庭新生劳动力接受职业技术教育，着力培养中、高级技能人才，力争每年培训0.3万人，5年培训1.5万人。围绕特色优势产业开发、传统产业技术提升、新品种新技术应用开展农村实用技术培训，每年培训1万人次。积极开展扶贫干部培训，重点抓好村支部书记及各级扶贫业务人员培训，提高做好新时期扶贫开发工作能力。
--连片开发。“十二五”期间，在继续抓好公安县孟溪大垸扶贫综合开发的基础上，从2010年开始，每个县市区选择1个老区贫困乡镇或贫困村相对集中连片的区域，开展片区扶贫开发试点。片区开发要坚持规划先行，以县为单元对财政扶贫资金与其他涉农资金进行整合，围绕增加贫困人口收入、改善生产生活条件、促进区域经济发展的目标，争取用3至5年时间，使连片开发区域贫困面貌有明显改善，自我发展能力有较大提升。市、县两级相关部门要以片区开发规划为平台，明确职责，搞好对接，落实相关项目和资金，共同推进片区扶贫开发。
--中心城区农村扶贫。根据中心城区农村插花贫困严重的状况，按照“市区携手、城乡联动，政府主导、群众参与，各方支援、共进互促”的扶贫思路和“国家补助、市级扶持、区级投资、村级自筹、部门支持、社会援助”的筹资渠道，加大对中心城区农村贫困村的帮扶力度，在“十二五”期间彻底解决中心城区农村插花贫困问题，加快城乡一体化进程。
（九）行业扶贫。坚持政府主导，充分发挥各行业职能部门作用，切实把加快老区贫困地区的发展、加大贫困对象的扶持放在突出位置。各行业部门在安排项目、资金时要向贫困地区、扶贫对象重点倾斜，贫困村、贫困户涉及的道路、水利、安全饮水等公共基础设施和教育、文化、卫生等社会事业由各职能部门优先安排。
--发展特色产业。加强农业、水产、畜禽、加工等产业指导，发展各类专业合作组织、完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品、大力扶持建设各类市场、销售中介和标准化生产。促成特色产品成长为特色产业，带动贫困人口增加收入。
--开展科技扶贫。围绕特色产业发展，抓好先进实用技术的引进、试验、示范和培训，加大科技成果转化力度，推动产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。加快科技扶贫示范户和示范村建设。
--完善基础设施。推进重点老区贫困乡（镇）、村土地整治，加快中低产田改造，提高耕地质量。推进小型农田水利建设和小型排灌设施更新换代。积极实施农村饮水安全工程。加快贫困村通村通组公路硬化建设。继续推进农村电网升级改造，努力改善农村生产用电条件。优先实施村村通有线电视、电话、互联网工程。
--发展教育文化事业。推进农村适当集中办学，加快寄宿制学校建设，加大对重点老区贫困乡（镇）、村学前教育力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。推动农村中小学生营养改善工作。加快发展面向农村的职业教育，进一步落实国家涉农专业及家庭贫困学生免学费政策。开展农村劳动力转移培训。加强基层文化阵地和队伍建设。
--改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。加快村卫生室标准化建设步伐，改善医疗与康复服务设施条件，提高乡村医疗人员业务能力和服务水平。加强重点老区贫困乡（镇）人口和计划生育工作，进一步完善农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口和计划生育服务管理。
--完善社会保障制度。逐步提高农村最低生活保障补助水平和五保供养水平，努力保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活，健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助办法。加快推进新型农村社会养老保险制度覆盖进度，加快农村养老机构和服务设施建设，解决广大老年人养老问题。做好村庄规划，加快农村危房改造进程，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障等政策措施。
--重视农村生态环境建设。加快农村可再生资源开发利用，积极支持生物质能发电项目，鼓励户用沼气和社区联合沼气的使用和建设，完善农村沼气服务管理。抓好农业清洁生态技术推广，控制农业面源污染。提高生活污水和垃圾无害化处理率，加大农村环境综合整治力度，改善村容村貌和人居环境。
（十）社会扶贫。
--领导挂点扶贫。进一步完善市、县党政领导扶贫联系点制度，每名市、县党政领导联系一个重点贫困乡镇和重点贫困村，认真开展帮扶并发挥重点帮扶示范效应。
--开展对口帮扶。积极争取省直单位加大对口帮扶力度。深入开展市、县两级有关部门、大中型企业、大专院校、科研单位、医疗机构结对帮扶贫困村。各帮扶单位制定年度帮扶计划，组织帮扶专班，将帮扶措施落实到贫困村、贫困户。坚持实施“1321工程”，县级每1名党政领导带领3个以上部门，连续2年帮扶1个重点贫困村完成整村推进任务。
--村企共建。遵循市场经济规律，建立互惠互利、共建共赢的机制，开展“百企联百村”等多种形式的村企共建活动，动员企业到重点贫困村兴建基地、联办企业，拓宽农民增收渠道，为实施整村推进打好基础。
--军队扶贫。把驻荆部队作为推进我市扶贫开发工作的一支重要力量，充分发挥其优势和作用，把地方扶贫所需与部队所能结合起来，组织开展部队定点挂钩扶贫、军地联合培训、军民共建文明新村等活动，进一步推动和加强驻军及武警部队参与扶贫开发工作。
--结对帮扶。坚持党政机关党员干部与贫困户实行“一对一”帮扶，帮助制定脱贫致富规划、扶持致富项目、提高素质能力、解决民生问题，做到不脱贫不脱钩。
--社团扶贫。组织工会、共青团、妇联、科协、残联、工商联等社团组织，结合各自职能，开展创业就业扶贫、青春富康、巾帼致富促进、科普示范扶贫、残疾人扶贫、工商企业家扶贫等行动，发挥老促会、扶贫基金会、慈善总会等社团的组织和桥梁作用，引导多方资源支持贫困地区发展。
五、组织领导和保障措施
（十一）认真落实扶贫开发工作责任制。继续实行扶贫开发工作党政一把手总负责的责任制，把扶贫开发纳入各级领导班子和领导干部目标责任制考核内容，认真进行年度考核，并作为干部提拔重用的重要依据。各级主要负责人要亲自安排部署扶贫开发工作，亲自协调解决扶贫开发重大问题，亲自督办检查扶贫开发政策措施落实到贫困村、贫困户，确保扶贫开发各项工作任务落实到位。
（十二）加大扶贫资金投入。把扶贫专项配套资金纳入地方财政预算，建立财政扶贫资金稳定增长机制。市、县两级财政分别按照不低于省拨扶贫资金总量的10%、20%的比例专项预算扶贫配套资金，并随着财力的增长不断增加。市级财政扶贫投入重点用于市本级扶贫项目和城区农村扶贫开发。要以县市区为单位，整合各类资源，按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、性质不变、各负其责、各记其功”的原则，加大对贫困村、贫困户的投入力度，形成扶贫开发合力。
（十三）强化扶贫项目资金管理。实行扶贫项目、资金公告公示制度。进一步加强扶贫资金的专户专帐管理，规范和改革报帐制管理办法，增强资金使用透明度。切实强化各级扶贫、财政、审计等部门职责，加强对扶贫资金使用情况经常性的检查监督，定期对扶贫资金进行全面严格的审计，对检查、审计中发现的问题要及时通报，坚决纠正，依法依规严肃处理。
（十四）切实加强基层组织建设。要把农村基层组织建设作为扶贫开发工作的一项重要任务来抓，把有责任感、有工作能力、事业心强、愿意为群众服务的同志充实到基层干部队伍中去，特别是要选好村一级的带头人。不断提高基层干部政治思想素质和工作能力，形成能够带领群众艰苦创业、脱贫致富的坚强战斗堡垒。加强贫困乡村精神文明建设，广泛开展社会公德和家庭美德教育；加强农村民主法制建设，不断完善村民自治，继续推行村务公开，抓好综合治理，为扶贫开发创造良好的社会环境。
（十五）加强扶贫开发工作机构队伍建设。各级政府要把加强扶贫机构队伍建设作为搞好扶贫开发的重要任务来抓，切实帮助解决好机构编制、办公条件、经费安排等方面的实际困难和问题。重点贫困乡镇和老区重点乡镇要安排一名党政班子成员分管扶贫工作，并配备一名专职或兼职扶贫干部。各级扶贫工作机构要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，努力建设一支党性强、纪律严、作风实、为政廉、素质高、形象好的扶贫工作队伍，不断提高扶贫开发工作水平。
（十六）加强扶贫政策研究和宣传工作。深入实际调查研究，不断提高扶贫开发决策水平和实施能力。继续加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发法规、政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。
